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  疫情冲击之下,地方财政困难前所未有,地方财政运行也备受关注。

  近日,中国人民大学财税研究所发布了《中国各地区财政发展指数报告2022》(下称《报告》)。《报告》综合考量地方财政收入、支出、债务、社保、预算管理、公共服务、财政均衡性等相关指标,给出2008年至2021年各省财政发展总指数。疫情前,这一指数总体呈上升趋势;疫情冲击下,指数呈现明显上下波动。由于经济恢复性增长,2021年较上一年有所增长。

  中国人民大学财税研究所副所长马光荣告诉第一财经,预计2022年各省份财政发展总指数比2021年有所下降,主要是经济受疫情冲击较大,地方财政收支矛盾进一步加大。

  与此同时,《报告》也阐述了地方财政面临的突出挑战,包括近两年财政收入结构有所恶化,地区间财力不均;在收入增长乏力的同时,地方刚性支出需求扩大,财政收支矛盾日益凸显;为平衡收支矛盾,地方举债快速增加,债务可持续性不断下降,风险升高。

   地方收入稳健性波动大
  根据《报告》2021年31省份财政发展总指数排名,北京、上海、天津位居前三,广西、甘肃等西部省份得分较低。这也反映出地方财政发展差异依然较大。

  《报告》以人均一般公共预算收入规模、税收收入占比、大税(国内增值税、个人所得税和企业所得税)占比和土地出让金依赖度四个指标,构成地方财政收入稳健指数。其中,人均财政收入(一般公共预算收入/人口)指标权重最大(占比七成)。

  2008年以来,扣除价格因素后的各省份人均实际财政收入总体呈增长态势。但2020年疫情暴发之后,受经济下行、当年地方财政收入下滑影响,这一指标出现下滑;2021年随着经济恢复性增长,各省份人均实际财政收入增长至0.72万元。

  2008年以来各地税收收入占比总体呈波动向下,而大税占比也呈现下滑态势。各省份对土地财政依赖度波动很大,但2008年以来总体呈增长势头。

  2008至2015年地方财政收入稳健指数呈不断上升趋势,2016年至今随着经济发展水平放缓以及减税降费措施的不断实施,这一指数呈反复上下波动趋势。“预计2022年比2021年财政收入稳健指数会有所下降。2023年,财政收入稳健指数预料将出现恢复性增长。”马光荣说。

  财政收入稳健指数上下波动,也折射出一些问题。《报告》称,目前税收收入和大税收入占比仍然较低,如何协调税收优惠政策和其收入之间的平衡,稳定财政收入结构,仍需要思考。此外,地方对土地财政依赖度依然处于高位,不利于财政收入稳定。地方政府应加强对土地市场的管理,合理规划土地出让数额,也应当避免土地市场波动影响地方政府收入,防止地方政府通过非税收入等其他手段去扩张财政收入,反而导致地方收入结构恶化。


   财政支出结构不断优化
  《报告》通过人均财政支出、教育、医疗、社保、行政管理等支出占比、财政投资性支出倾向等指标,构建了地方财政支出优化指数。2008年以来,各省份财政支出优化指数总体呈上升势头,表明人均财政支出规模不断提升,财政支出结构优化,用于教育、医疗、社保等民生类支出占比扩大,财政支出效率逐渐提升,财政支出职能越来越与经济和社会的发展相协调。

  近年来,政府坚持过紧日子,压缩一般性支出。马光荣介绍,政府行政管理支出占比平均维持在8%多,意味着进一步压缩的空间确实越来越小。但地区间仍然有很大差异,,

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,部分省份超过10%,仍有一定压降空间。“近年来,财政支出应该在支持创新、绿色、共享、协调、开放发展上发挥积极作用。其中,保民生、支持共享发展尤其依靠政府加大投入,在财政支出结构中理应占有很大的比重。”

  《报告》分析称,从中长期看,政府还有大量无法缩减的刚性支出,包括医疗、养老等民生支出。由于人口老龄化程度持续加深,医疗保障和养老金可持续性面临较大压力,财政支出需要为老龄化预留政策空间。

  为了应对经济下行压力,疫情之后地方政府加大投资力度。《报告》显示,2020年和2021年财政投资性支出占明显增长,2021年占比达26.62%,创历史新高。马光荣告诉第一财经,2023年为支持稳增长,政府投资性支出预料会维持高位。财政对投资性支出的支持,主要将依靠地方专项债等加力。

  《报告》建议,中国经济转向高质量发展阶段,未来需要进一步提高地方政府的科技投入比例,加大对科技创新的支持力度。对于西部地区过高的财政投资性支出以及人均财政支出,要进行进一步效益评估,防止过度投资与重复建设,也防止因投资而出现过高的债务负担。


   债务可持续性持续下降
  近些年中央高度关注地方政府债务风险,这关系着地方财政可持续性。《报告》也设定了债务可持续性指数,由显性负债率、显性债务率、广义负债率、广义债务率、一般债利息负担率和专项债利息负担率六个指标构成。2016年至2021年,各省份债务可持续指数呈下降趋势,地方政府所面临的债务风险不断升高,债务可持续性不断降低。

  马光荣表示,2022年,各省份债务规模增速明显超过GDP增速和财政收入增速,偿债负担加大,可持续指数将继续下降。“目前债务可持续性没有公认的红线。但国务院曾发文明确,专项债付息支出占政府性基金预算支出超过10%,需要启动财政整顿,主要是进行支出压缩。目前,部分省份已逼近这一比例,是否将依规进行财政整顿,值得关注。”

  近年来财政收支矛盾加大,为稳经济急需扩大政府有效投资,这笔资金主要来自举债。从公开数据看,近些年地方政府债券发行规模不断扩大,尤其是疫情之后新增专项债券发行规模站上3万亿元台阶,去年首次超过4万亿元。这也导致地方政府债务余额快速攀升。
  财政部数据显示,截至2022年11月末,全国地方政府债务余额350364亿元,控制在全国人大批准的限额之内。财政部公开表态,地方政府隐性债务减少1/3以上,风险缓释可控。   马光荣表示,在2023年较大的稳增长压力下,财政政策要加力,债务规模料将明显增长。但需要注意地区间债务压力存在差异,对债务压力特别大、基层“三保”出现困难的地区,中央应利用转移支付进行救助。因此建议,2023年除了地方专项债规模适度增长,中央国债规模也应加大发行空间。 ,

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